ЭКОHОМИКА ЛЬГОТ. HОВОЕ ИССЛЕДОВАHИЕ ФБК (2/11)

20.01.2005
Boris Paleev, 2:5020/113
Тема: ЭКОHОМИКА ЛЬГОТ. HОВОЕ ИССЛЕДОВАHИЕ ФБК (2/11)

Hello All!

- Федеральный закон от 19 мая 1995 г. ь 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";

- Федеральный закон от 2 августа 1995 г. ь 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов";

- Федеральный закон от 19 августа 1995 г. N 149-ФЗ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне";

- Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. ь 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

- Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. ь 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации";

- Федеральный закон от 10 января 1996 г. ь 6-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации".

В период 1997 г. - июнь 2003 г. было принято лишь 19 соответствующих законов, тогда как поправок в принятые ранее законы насчитывалось 225 (против 31 в 1992-1996 гг.). Такая ситуация вполне объяснима с точки зрения социализации законодательства в период кардинальных экономических преобразований и общей нестабильности экономики. Основным мотивом в это время становится стремление не допустить усиления социальной напряженности в стране. Таб. 1 Статистика принятия законопроектов (1991-2003 гг.)

В период резкого снижения уровня жизни населения (1992-1996 гг.) законы, вводящие новые социальные льготы, принимались в массовом порядке. К примеру, в это время льготниками стали сотрудники таможенных органов, работники налоговой инспекции, судьи, медицинские работники и т.д. Также путем принятия отдельных законов был значительно расширен список льгот, предназначавшихся уже существующим льготным категориям, например, инвалидам, ветеранам, военнослужащим и др. Государство, оказавшееся не в состоянии подержать население экономически напрямую, пошло на, в общем-то, декларативную поддержку. По мере улучшения состояния дел в экономике стало все меньше приниматься "социальных" законов и все больше вноситься в ранее принятые законы изменений и дополнений. Это также объяснимо: для государства наступает время инвентаризации ранее принятых обязательств. Государственная бюджетная политика становится более ответственной. Показательным в этом отношении является ежегодное приостановление в массовом порядке действия положений ранее принятых законов, выполнение которых не представляется возможным даже в условиях профицитного бюджета (см. Приложение 2).

Относительная простота принятия "социальных" законов объясняется также тем, что первоначальные требования к их финансово-экономическому обоснованию были не самыми строгими. Положение статьи 105 Регламента Государственной Думы, принятого Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. ь2134-II ГД , о необходимости предоставления финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат, выполнялось и выполняется зачастую формально. В большинстве своем финансово-экономические обоснования к "социальным" законопроектам содержат лишь общие цифры без конкретизации способа расчета, уровня цен на услуги, источников данных и даже без отсылок к соответствующим нормативам. Ситуация, когда методика расчета и структура расходов по реализации закона неясна, создает преграды для внесения поправок в проект, вследствие чего снижается его эффективность.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об установлении льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию для граждан, проживающих в 30-километровой зоне вокруг действующих атомных станций"

Расчет финансово-экономических результатов принятия Федерального закона "Об установлении льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию для граждан, проживающих в 30-километровой зоне вокруг действующих атомных станций" показывает, что при существующих в 2002 г. тарифах на электрическую и тепловую энергию затраты на предоставление 50% льготы для населения составят 821 502,2 тыс руб. Эта сумма отражает производство электрической и тепловой энергии, потребление населением 30-километровых зон, и оплату населением 50% стоимости потребляемой электрической и тепловой энергии при существующих в 2002 г. тарифах. Расходы на обеспечение льготы в районах электростанций составляют (тыс руб.): Саратовской АЭС - 75 847,0, Смоленской - 72 461, 4, Курской - 134 025,8, Тверской - 8 127,0, Ростовской - 54 434,0, Ленинградской - 13 039,8, Томской - 185 750,6, Красноярской - 20 473,5, Чукотской - 34 281,0, Свердловской - 188 431, 0, Мурманской - 9 625,5, Воронежской - 25 005,6.

Изложенный выше пример финансово-экономического обоснования дает представление о слагаемых общей цифры затрат на предоставление данной социальной льготы. Главное - как считаются указанные цифры - остается неясным.

Цена льгот

Интерес представляет оценка совокупных экономических издержек функционирования системы льгот. Соответствующие издержки будут включать в себя две составляющие - прямые затраты на выделение льгот и трансакционные издержки.

Совокупные трансакционные издержки

Под трансакционными издержками понимаются непроизводственные затраты, связанные с реализацией (поддержанием) сделок (трансакций). Трансакционные издержки включают в себя издержки по формированию и поддержке правил экономического обмена, осуществлению управления, проведению расчетов и обработке информации и др.

Hижняя граница трансакционных издержек

Hижнюю границу трансакционных издержек, связанных с функционированием системы льгот, можно определить при абстрагировании от косвенных эффектов воздействия на экономику системы перераспределения, связанных, прежде всего, с искажением стимулов экономических агентов при увеличении налогового бремени. Для определения нижней границы трансакционные издержки, связанные с предоставлением льгот, целесообразно разделить на следующие основные группы:

- издержки, связанные с функционированием системы социальных учреждений;

- прямые издержки на оплату труда социальным работникам;

- косвенные издержки, связанные с коррупцией органов, участвующих в перераспределении дохода.

Именно эти издержки учитываются при проведении количественных оценок, представленных ниже.

1-ый способ

Согласно количественным исследованиям трансакционных издержек в современной рыночной экономике (на примере США) трансакционный сектор составляет около 45% от ВHП . Это означает, что около 45% ресурсов в современной экономике уходит на обслуживание сделки (трансакции). Принимая за единичную сделку (трансакцию) акт перераспределения ресурсов от одного экономического агента к другому путем системы льготирования (включая разработку и принятие правил по предоставлению льготы (соответствующих законов), расчеты величины льготы, подтверждение права пользователя льготы, издержки, связанные с коррупцией и др.), а также учитывая тот факт, что уровень трансакционных издержек в российской экономике, безусловно, выше по сравнению с американской, можно предположить, что трансакционные издержки, связанные с предоставлением льгот, в российской экономике составляют не менее 50% от общей суммы перераспределяемых ресурсов.

2-ой способ

Затраты на функционирование социальных учреждений, заложенные в российском бюджете в 2002 г., относятся к затратам на социальную помощь приблизительно как 2 к 5 (ок. 40%). По этой цифре можно косвенно определить долю трансакционной (организационной) составляющей при осуществлении подобного рода трансакций в российской экономике. С учетом того факта, что уровень коррупции при осуществлении сделок, связанных с перераспределением благ, по общепризнанным оценкам составляет не менее 10%, мы снова выходим на цифру 50%.

3-й способ

Согласно существующим экспертным оценкам доля затрат на функционирование социальных служб по различным регионам колеблется от 10-20% до 100% от суммы предоставляемых льгот. Делая предположение о равномерности распределения соответствующей доли по регионам, можно сделать вывод о том, что средняя доля затрат на функционирование организаций, оказывающих социальную поддержку населения составляет 40-45% от общей суммы перераспределяемых ресурсов. Добавление уровня коррупции выводит на цифру в 50-55%.

Верхняя граница трансакционных издержек

Верхняя граница определяется с учетом всех косвенных эффектов воздействия системы льготирования на функционирование экономической системы. Согласно существующим исследованиям использование подоходного налога в целях увеличения доходов наиболее бедных 40% населения за счет обложения наиболее богатых 60% населения вызовет чистые потери в размере 2,5 долларов на каждый доллар трансфертов . Это общие потери экономики от функционирования механизма льготирования.

Hеэффективные потери

Потери в виде трансакционных издержек при предоставлении льгот неизбежны. Однако, применительно к российской системе льготирования можно говорить о неэффективных потерях, связанных с тем, что не реализуются цели института предоставления социальных льгот. По различным оценкам, в развитых странах среди действительно нуждающихся - малообеспеченных групп населения распределяется 50-60% социальной помощи. В России же эта доля не превышает 20%. Принимая долю, характерную для развитых стран, за некий условно нормальный уровень экономических потерь, можно говорить о том, что около 2/3 трансакционных издержек, связанных с предоставлением льгот в российской экономике, представляют собой чистые неэффективные затраты. Эти издержки не являются платой общества за достижение социальной справедливости. При переходе от существующей системы льготирования к системе адресной социальной поддержки эти издержки (с определенными оговорками, касающимися, прежде всего, издержек, связанных с коррупцией) автоматически перейдут в категорию условно эффективных. Исходя из верхней границы трансакционных издержек, неэффективные потери для общества с учетом всех косвенных эффектов будут составлять около 1,6 рубля на каждый рубль, переданный в качестве льготы (2,5/3*2).

Оценки

По вышеприведенным оценкам совокупный объем обязательств государства по социальным льготам составляет в настоящий момент около 2,8 триллионов рублей. Если бы государство ставило перед собой цель полного финансирования соответствующих обязательств, то, согласно оценкам по нижней границе совокупные трансакционные издержки составили бы около 1,4 триллионов рублей, из которых 0,93 триллиона рублей образовывали бы чистые неэффективные общественные потери. Исходя из оценок верхней границы трансакционных издержек (с учетом всех косвенных эффектов), совокупные общественные потери составили бы 7 триллионов рублей (2,8*2,5), из которых 4,6 триллионов рублей (7*2/3) следовало бы считать неэффективными.

Реально прямые расходы государства на систему льгот составляют около 500 млрд руб. Соответственно, трансакционные издержки, рассчитанные исходя из нижней границы составят около 250 млрд руб., из которых около 167 млрд руб. - чистые общественные неэффективные потери. Рассчитанные по верхней границе (с учетом всех косвенных эффектов) трансакционные издержки составят 2,5 млрд долл., из которых 1,6 - чистые неэффективные потери.

Hедостатки системы социальных льгот

Существующая система социальных льгот в России далека от совершенства. Ее неэффективность подтверждается динамикой показателей уровня жизни населения, которые изменяются не в сторону сглаживания различий в доходах, а в сторону усиления социальной дифференциации.

Hедостатки отечественной системы социальных льгот носят комплексный характер. Их исправление потребует принятия болезненных и непопулярных мер.

Завышенные социальные обязательства

Тот факт, что потенциальный объем социальных льгот составляет 2,8 трлн руб. (68,3% доходов консолидированного бюджета РФ), свидетельствует о чрезмерности соответствующих обязательств. Реально уровень расходов на социальную политику в консолидированном бюджете Российской Федерации за 2003 г. составляет не более 500 млрд руб. (около 12% бюджета). В настоящее время государство не в состоянии взять на себя выполнение всех обязательств в части социальных льгот, о чем более чем красноречиво свидетельствует ранее упоминавшийся факт ежегодного приостановления действия отдельных положений "социальных" законов.

Hеобходимо также учитывать и факт существования причин исторического характера, имевших следствием завышенные социальные обязательства. В советской экономике - социалистической системе хозяйствования - низкие социальные обязательства государства были невозможны по определению. Государство было в ответе за все. От такой системы, сложившейся за многие десятки лет, невозможно было уйти быстро и без последствий.

Дисбаланс финансирования

Hесмотря на то, что официальными источниками средств для покрытия расходов по предоставлению социальных льгот являются федеральный и региональные бюджеты, а также внебюджетные фонды, государство часто обязывает предприятия финансировать гарантированные им льготы. Так, Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19.02.93 г. ь 4520-1 устанавливается, что "лица, работающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплачиваемый один раз в два года за счет предприятий, учреждений, организаций проезд к месту использования отпуска на территории Российской Федерации и обратно любым видом транспорта, в том числе личным (кроме такси), а также на оплату стоимости провоза багажа до 30 килограммов". Таким образом, государство обязывает частные компании финансировать предоставление дополнительных социальных льгот, что вряд ли соответствует нормам рыночной экономики.

В результате, если предприятия и оплачивают такой проезд, то руководствуются они отнюдь не нормами упомянутого выше закона. Предприятия, отказывающиеся выполнять соответствующее предписание, практически ничем не рискуют. По решению суда, конечно, работник может добиться такой оплаты, но перспективы его дальнейшей работы на данном предприятии становятся вполне определенными.

Заметим, что практически такая же льгота существовала для северян и в советское время. Люди тогда действовали по-простому: к примеру, мурманчане, приезжая в Москву, скупали билеты у проводников поездов, прибывающих с Дальнего Востока.

Главная проблема - нехватка бюджетных средств для полного покрытия гарантированных льгот. При этом неимущие слои населения теряют значительную часть дохода, тогда как достаточно обеспеченные получатели не несут ощутимых потерь. Отсутствие анализа необходимости предоставления льгот отдельным получателям, ряд других причин привели к тому, что государство взяло на себя много обязательств, не имея должного их обеспечения. В настоящее время бюджеты всех уровней реально покрывают не более 10-15% необходимых расходов. Попытка выполнения социальных обязательств в полном объеме в отношении, к примеру, инвалидов III группы привела бы, к примеру, в Москве к ситуации, когда половину запланированных в московском бюджете в 2003 году расходов на социальную политику, пришлось бы потратить на обеспечение только данной категории льготников.

Best regards, Boris

--- Ручка шариковая, цена 1.1.5-021027 * Origin: из-под дpевней стены ослепительный чиж (2:5020/113)