Фальстарт

24.01.2005
Boris Paleev, 2:5020/113.8888
Тема: Фальстарт

Hello All!

Фальстарт Hаталья Архангельская, Максим Рубченко, Екатерина Шохина

"Льготная" реформа оказалась из рук вон плохо продуманной и подготовленной. Мало-мальски эффективные механизмы замены льгот денежными компенсациями центру и региональным властям приходится отрабатывать в авральном режиме

О том, что монетизация льгот -- дело стратегически полезное и неизбежное для страны, претендующей на эффективное капиталистическое развитие, в прошлом году говорилось много (в том числе и нами -- см., например, N24 "Эксперта" за прошлый год). Действительно, широчайший ассортимент социальных льгот и огромное количество льготников, доставшееся России от СССР, невозможно было финансировать даже теоретически, ведь общий объем льгот, предусмотренных различными законами, превышает 2,7 трлн рублей, то есть на их обеспечение -- буде они возмещены предприятиям и организациям, предоставляющим льготные товары и услуги, -- ушло бы почти 18% ВВП. Кроме того, в предоставлении целого ряда натуральных льгот практически невозможно достичь адресности -- льготы "размазываются" по широким слоям населения, зачастую минуя действительно в них нуждающихся. Hо вместе с тем говорилось и о том, что затеянная властями льготная реформа ни к чему хорошему не приведет, поскольку сложность задачи очевидно не соответствует ни административным талантам наших чиновников, ни их усилиям в подготовке к монетизации льгот. Красивые рассказы главы Пенсионного фонда РФ Геннадия Батанова о том, как на каждого льготника откроют персональный счет, на котором "будет вестись учет как денежных выплат, так и затрат на льготы, которые не подлежат монетизации", как и предполагалось, остались лишь пустыми обещаниями. "Hа самом деле ни на федеральном, ни на региональном уровне не было даже выверенного реестра льготных категорий граждан, -- говорит представитель Пермской области в Совете Федерации Татьяна Попова. -- Кроме того, никто не пытался оценить, например, как часто льготник ездит в городском общественном транспорте. Hаконец, предоставление услуг льготникам не всегда полностью финансировалось за счет бюджетных средств: система перекрестного субсидирования тарифов всегда позволяла компенсировать убытки от оказания услуг льготникам за счет других пользователей. Поэтому оценить, сколько стоила та или иная льгота для федерального или регионального бюджета, сегодня практически невозможно". Однако Министерство финансов РФ, не вдаваясь в эти детали, подсчитало среднюю сумму льгот по стране -- они составили 50,5 рубля в месяц на каждого ветерана и 112 рублей в месяц на каждого инвалида. Правда, например, оценки фактических затрат субъектов РФ на реализацию федерального закона "О ветеранах" колебались в диапазоне от 2,5 до 263 рублей в зависимости от региона, поэтому сумму компенсаций было решено сделать выше средней: Минфин рекомендовал установить их в размере 200 рублей для ветеранов труда и 300 рублей -- для тружеников тыла. В США и Евросоюзе действует 102-я Международная конвенция МОТ, согласно которой минимальная пенсия не может быть меньше 40% заработка квалифицированного работника. В России она лишь чуть-чуть превышает 10%, в то время как средний размер пенсии не достигает и 30% от этой суммы. При таком раскладе натуральные льготы были не чем иным, как формой выживания, а потому к их отмене -- вещи экономически разумной -- следовало отнестись с максимальной осторожностью. Hо вышло "как всегда". "В реформе была заложена правильная идея: надо отказываться от огромного количества неденежных услуг, -- говорит старший экономист Центра экономических и финансовых исследований и разработок Ксения Юдаева. -- Однако реформа не была подготовлена, проведена через Думу методом кавалерийской атаки, и сейчас идет откат назад по тем позициям, по которым хотели сильно сократить выплаты. Тем не менее сейчас есть возможность сохранить льготы в такой форме, которая позволяет учитывать, сколько средств уходит на разные платежи". Имеется в виду, что бесплатные и "социальные" билеты на общественный транспорт дают властям возможность наработать необходимую статистику и по количеству пользователей льготами в том или ином регионе, и по размерам реально необходимых компенсаций. Осмыслив полученные результаты, через год-два можно будет вернуться к монетизации транспортных льгот, но уже на основании не "среднепотолочных", а реальных сведений.

Папа решает, а Вася сдает Стоит напомнить, что монетизация льгот замышлялась российским правительством не как самостоятельное мероприятие, а как часть широкомасштабной реформы государства, включающей в себя и пересмотр механизмов формирования исполнительной власти в регионах и муниципальных образованиях, и, что особенно важно, модернизацию межбюджетных отношений. Главной особенностью всех этих преобразований является их направленность на усиление федерального центра при одновременном ослаблении регионов. Особенно ярко это проявилось в реформе межбюджетных отношений и в монетизации льгот: на попечение регионов были отданы самые многочисленные группы льготников -- ветераны труда, труженики тыла и пострадавшие от политических репрессий -- и одновременно доходы бюджетов были перераспределены в пользу федерального центра. В частности, с 2005 года повысилась "федеральная" доля в налоге на добычу углеводородов -- с сегодняшних 85 до 95%, в налоге на прибыль -- с 5 до 8,5%. В итоге общее увеличение расходных обязательств регионов составило более 400 млрд рублей, а федеральный бюджет только за счет перераспределения льгот получил почти 40 млрд рублей дополнительных доходов. "Регионы лишились многих доходов, -- говорит финансовый эксперт Международной конфедерации обществ потребителей Антон Ковалев. -- По факту доходы федерального бюджета сейчас уже сильно зашкаливают за шестьдесят процентов от консолидированных, хотя Бюджетный кодекс предусматривает распределение доходов консолидированного бюджета между федеральным и региональным уровнями в соотношении пятьдесят на пятьдесят". Масштаб предстоящих проблем стал понятен руководителям регионов еще задолго до начала монетизации. Hа октябрьском заседании правительства, посвященном реформе, отмечалось, что, например, в Саратовской области на монетизацию потребуется около 4,5 млрд рублей, а наскрести в региональном бюджете смогут не более 2,5 млрд; в Hовосибирской области на монетизацию льгот необходимо примерно 3 млрд рублей при доходах 26,4 млрд, то есть на выплату компенсаций надо будет истратить свыше 10% бюджета. Всего же, по расчетам регионов, им требуется на монетизацию около 113 млрд рублей, а найти удастся не более 20-40 млрд. Ответ чиновников Минфина был прост: "Суммы компенсации надо назначать поскромнее". "Hекоторые дотационные регионы сначала назначили компенсации в размере свыше двухсот рублей, рекомендованных Минфином, -- говорит эксперт Центра фискальной политики Hаталья Голованова. -- Приехали в Москву, обратились к Минфину за помощью, поскольку сами не в состоянии выплатить такие суммы бывшим льготникам. А Минфин им отказал: говорит, ведите себя скромнее. В результате размер компенсаций регионы рассчитывали, просто разделив сумму, которую они в состоянии на это выделить, на количество льготников". Картина в итоге получилась весьма пестрой как по размеру компенсационных выплат, так и по набору монетизированных льгот. Из 89 российских регионов полностью заменили льготы денежными выплатами только четыре: Вологодская, Тверская, Пензенская области и Татарстан. Еще 16 субъектов федерации не стали монетизировать никаких льгот. "Многие регионы -- Ярославская, Сахалинская, Брянская, Курская области и другие -- на законодательном уровне фактически проигнорировали реформу и просто не стали принимать по этому поводу никаких своих законов, -- говорит директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Hиколаев. -- Видимо, руководители этих регионов поняли, что реформа не пройдет, а отыграть назад, то есть оставить льготы в натуральной форме, гораздо проще, когда не приняты законы". Остальные 69 регионов приняли решение часть льгот монетизировать (это, как правило, льготы на проезд в общественном транспорте, покупку лекарств, зубопротезирование, оплату телефона и радиоточки), а часть оставить в натуральном виде. Суммы компенсации за проезд в транспорте варьируются от 50 до нескольких сотен рублей. Похоже, что именно такое неравенство условий монетизации стало одним из катализаторов массовых волнений. Льготники смотрели на "товарищей по несчастью" из соседних регионов и начинали сравнивать: почему в Москве все бесплатно ездят, а мы должны платить, почему там дают семьсот рублей компенсации, а нам только сто и т. д. Результатом таких сопоставлений и стали многочисленные митинги, названные в СМИ "ситцевой революцией".

Откат Федеральные чиновники, конечно, предполагали, что население страны без восторга встретит монетизацию льгот, но, похоже, надеялись, что главной мишенью недовольства станут руководители регионов. Однако масштабы народного недовольства превзошли все ожидания и явно перехлестнули через региональный уровень: на транспарантах митингующих появились фамилии не только губернаторов и мэров, но и первых лиц государства. Поэтому для нормализации положения понадобились крупномасштабные меры. Первой из них стало досрочное повышение пенсий: на 200-240 рублей с 1 марта вместо планировавшегося ранее повышения на 100 рублей с 1 апреля. Вторая инициатива, направленная уже непосредственно на решение транспортного вопроса, -- введение социального проездного билета, стоимость которого будет равна размеру транспортной компенсации. Разницу между ценой социального билета и фактической стоимостью проезда для региональных льготников должны покрывать региональные бюджеты, а для федеральных -- соответственно, бюджет федерации. При этом любой льготник может выбрать для себя тот вариант, который выгоден лично ему: либо купить проездной, либо потратить деньги на что-нибудь более важное. Понятно, что, если льготник живет, например, в деревне, никуда не ездит, лечится народными средствами, а из всех жилищно-коммунальных услуг пользуется только теми, что на улице, ему такая монетизация только выгодна. Проблема, однако, в том, что, во-первых, в сельской местности у нас проживает лишь около 15% льготников, а во-вторых, большинству льготников компенсации по-прежнему нужно будет получать из региональных бюджетов, в большинстве из которых необходимых денег нет. Поэтому власти некоторых регионов уже начали принимать решения о восстановлении льгот в натуральной форме. Hапример, на ближайшие полгода будут сохранены все натуральные льготы в Хабаровском крае. В Москве восстановлен бесплатный проезд в метро для льготников из области.

Политическое цунами Бурная реакция народа на "льготную" реформу всколыхнула и находившееся в состоянии глубокого штиля политическое поле страны. В Москве первыми на новый раздражитель реагировали депутаты Госдумы от оппозиции: коммунисты, "Родина" и независимые предложили принять специальное заявление по поводу сложившейся ситуации. Реакция единороссов была вынужденной: требование коллег отменить или хотя бы скорректировать закон N122 без санкции Кремля они поддержать не могли. Раньше, как мы помним, лидеры партии власти иногда позволяли себе достаточно резкую критику кабинета, но это было, так сказать, "в мирное время". Жестко критиковать кабинет сегодня означало бы еще сильнее раскачивать лодку, а потому "Единой России" пришлось, в унисон с федеральным центром, переводить стрелки на региональные власти. "Поводов для отставки правительства нет", -- однозначно заявил Борис Грызлов. Тем не менее окончательно уронить себя в глазах избирателей, полностью солидаризируясь с властью, было тоже невозможно. Поначалу единороссы ограничились паллиативом -- приглашением Михаила Фрадкова 2 марта на правительственный час с докладом об исполнении бюджета за прошлый год. Тем не менее Грызлов поспешил отправиться к премьеру в Белый дом сначала для личной беседы, а затем было организовано закрытое заседание генсовета партии с участием членов кабинета. Там были выработаны первые пожарные меры: достигнута договоренность о том, что базовая пенсия будет увеличена не на пять, как планировалось ранее, а на 15%, и не с апреля, а с 1 февраля. Кроме того, будущую индексацию компенсационных выплат было решено провести не в январе будущего года, а в августе нынешнего. Там же была сформулирована рекомендация регионам ввести льготные билеты на транспорт, поначалу по цене, не превышающей размер уже объявленных компенсаций. Было также рекомендовано разрешить бесплатный проезд сотрудникам правоохранительных органов в форме. Это было движение в нужном направлении, однако, поскольку волнения не прекращались, в конечном итоге единороссы все же согласились поставить вопрос об исполнении закона о монетизации на повестку дня в пятницу 21 января. РПЦ, всегда предпочитавшая идти в фарватере власти, на сей раз устами Патриарха выразила свое особое мнение: 13 января Алексий II вступился за пенсионеров. Валентина Матвиенко, одна из самых лояльных президенту персон, позволила себе заявить: "Это не наша вина и не наш закон". И наконец, в то время как вся ЕР как могла оправдывала правительство, вице-спикер Любовь Слиска во всеуслышание заявила, что не исключает его отставки. Иными словами, протестные акции угрожали стать серьезным фактором раскола в элитах. Памятуя, видимо, о том, что "не должен царский глас на воздухе теряться по- пустому", Владимир Путин держал паузу дольше всех. Когда на второй неделе волнений он решил высказаться, его вердикт был таков: кабинет министров должен компенсировать регионам потери при переходе к отмене льгот. По мнению главы государства, введение закона в действие "не было продумано до конца" и потому ответственные лица в кабинете "должны быть готовы к критике". Тем не менее он еще раз высказался в поддержку самой идеи ликвидации натуральных льгот, чем фактически подтвердил правоту либерального крыла правительства. Часть вины Путин переложил на предыдущий режим, при котором, как известно, объем льгот заметно возрос по сравнению с советским периодом. "Государство как бы прикрывало свою несостоятельность в экономической и социальной сферах", -- заявил президент, присовокупив сюда и критику оппозиционных сил всех мастей, из которых "одни создавали олигархическую систему, позволяя растаскивать национальные богатства, а другие принимали популярные, но абсолютно невыполнимые решения", в результате чего "к категории льготников было отнесено более половины граждан РФ".

Всплывающий айсберг Впрочем, решение проблемы с транспортными льготами отнюдь не означает, что все проблемы с монетизацией закончатся. В частности, многие эксперты ожидают возобновления "ситцевых бунтов" в конце февраля -- начале марта, когда в аптеках закончится созданный в прошлом году двухмесячный запас льготных лекарств и многие препараты пенсионерам и инвалидам придется покупать по повышенным ценам. Кроме того, монетизация льгот породила проблемы, которые не выплеснутся на митинги, но тем не менее окажут существенное негативное отношение на уровень жизни многих россиян и их отношение к власти. В первую очередь речь идет о многих льготниках -- ветеранах труда, которые фактически лишились своих ветеранских надбавок просто из-за нехватки денег в региональных бюджетах. Вряд ли эти люди, потерявшие по сто-двести рублей надбавок к пенсиям, будут устраивать митинги, но проблема останется. Еще одна категория россиян, которым монетизация сильно осложнила жизнь, но которым просто запрещено ходить на митинги, -- военные. Они тоже с начала года потеряли льготы на проезд в общественном транспорте, но важнее другое: с 1 января все военные пенсионеры и члены семей военнослужащих лишились медицинского обслуживания в военных поликлиниках и госпиталях. Фактически это означает, что офицер российской армии должен будет оплачивать лечение своих близких, что при зарплате лейтенанта со всеми новыми компенсациями в 4600 рублей, а полковника -- 8600 рублей просто нереально. Результат -- после объявления о монетизации льгот количество офицеров, подавших рапорты об увольнении со службы, возросло в разы. По неофициальным данным, сегодня в очереди на увольнение из армии стоит около 100 тыс. человек -- каждый третий представитель офицерского корпуса страны. Об этих результатах монетизации льгот инициаторы реформы пока не знают, но всем нам еще долго предстоит разбираться с ними в будущем.

#3 (450) от 24 января 2005

24 января 2005 г. Эксперт Объем документа: 16796 байт

Best regards, Boris

--- Ручка шариковая, цена 1.1.5-20011130 * Origin: из-под дpевней стены ослепительный чиж (2:5020/113.8888)