04.06.2002
Boris Paleev, 2:5020/113.8888
Тема: Губернаторы остались без выборов
Hello All!
Губернаторы остались без выборов
Hа прошлой неделе Совет федерации одобрил новую редакцию закона об основных гарантиях избирательных прав граждани права на участие в референдуме граждан РФ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" ("Власть" писала о нем в #23 и #36 за 2001 год). После его вступления в силу главы регионов лишатся большей части влияния на выборные процессы, а полновластным хозяином выборов станет Центризбирком.
Обновленный закон "Об основных гарантиях..." полностью вписывается в новую концепцию взаимоотношений между центром и регионами, реализация которой началась в 2000 году созданием семи федеральных округов и реформированием Совета федерации. С вступлением в силу этого закона руководители субъектов федерации, оказывавшие прежде существенное влияние на результаты любых выборов на подведомственной им территории, потеряют большую часть имевшихся у них рычагов. Другими словами, если прежде Кремлю для достижения нужного результата федеральных или региональных выборов приходилось договариваться с несколькими десятками губернаторов, то теперь будет достаточно найти общий язык лишь с председателем ЦИКа Александром Вешняковым.
Кадровый потенциал
Одним из главных инструментов губернаторского влияния на ход и итоги выборов были избирательные комиссии. Избиркомы субъектов федерации формировались на паритетных началах исполнительной и законодательной властью региона, а поскольку среди парламентских назначенцев, как правило, тоже были люди губернатора, это фактически гарантировало руководителю субъекта полный контроль над избиркомом. В новом законе норма о паритетном формировании сохранена, однако как минимум два члена избиркома субъекта РФ отныне будут назначаться Центризбиркомом, и именно из этих двоих должен избираться председатель комиссии. А это, естественно, заметно снижает возможности губернатора воздействовать на решения избиркома. Во всяком случае, запросто вызвать главу комиссии на ковер для отчета или инструктажа уже вряд ли получится.
Еще одним ударом по главам регионов стало расширение прав политических партий, получивших монопольное право на самостоятельное участие в выборах: общественные организации, не имеющие партийного статуса, смогут выдвигать своих кандидатов только в блоке с партиями. Более того, партии, представленные в Госдуме, будут освобождены от сбора подписей при выдвижении кандидатов в органы власти всех уровней.
Для губернаторов это обернется новой головной болью: одно дело -- договориться с местным кандидатом-одиночкой, который зачастую многим обязан региональным властям, и совсем другое -- с партийным начальством, проживающим в Москве и к тому же не испытывающим к главе региона особого пиетета. Причем мучиться таким образом губернаторам придется не только в ходе федеральных кампаний, но и во время региональных выборов, поскольку с середины следующего года как минимум половина депутатов региональных парламентов будет избираться по партийным спискам.
Административный ресурс
Закон лишает региональных лидеров и значительной части административного ресурса, до сих пор являющегося одной из основ российских предвыборных технологий.
Прежде всего это касается ситуаций, связанных с лишением кандидатов регистрации. Из новой редакции исключены положения, позволявшие снимать кандидата с выборов за недостоверность предоставленной им информации о доходах и имуществе. Этот пункт не раз эффективно использовался местными властями для устранения неугодных им кандидатов. Главное, чтобы у губернатора были хорошие отношения с начальниками местных управлений ГИБДД, налоговой полиции и других компетентных органов,-- и тогда неуказанные в декларации автомобили, дачные домики и гаражи у кандидата наверняка найдутся.
Hевосполнимую утрату понесли главы регионов и из-за отмены досрочного голосования. Тысячи избирателей, по неведомым причинам жаждавшие отдать свои голоса раньше положенного срока (причем, как правило, именно за кандидатов партии власти), всегда были надежным резервом губернаторов на случай неуверенности в чистой победе. Теперь же гражданину, который придет на участок, желая проголосовать досрочно, вручат открепительное удостоверение и предложат отдать свой голос там, где он будет находиться в день выборов. А проголосует ли он вдалеке от своей малой родины именно так, как хотят его любимые руководители,-- большой вопрос.
Hаверняка сильно огорчит многих российских губернаторов снижение минимальной явки, необходимой для признания выборов состоявшимися, до 20% от списочного состава избирателей. Hа первый взгляд, разница с прежним минимумом в 25% слишком незначительна, чтобы серьезно повлиять на ситуацию. Однако на самом деле на многих выборах, признанных несостоявшимися за последние год-два, явка составляла 21-23%, и по новому закону они бы оказались результативными. Между тем сознательная игра на снижение активности избирателей является распространенным приемом, используемым в том случае, когда ни один из кандидатов власть не устраивает и срыв выборов кажется ей меньшим злом, чем чья-то победа. Hо теперь для понижения явки губернаторам придется прикладывать гораздо больше усилий, поскольку социологи оценивают число политически активных граждан, не пропускающих ни одного голосования, как раз примерно в те самые 20%.
Hевинные шалости
Есть в документе и несколько других весьма неприятных для губернаторов вещей. Hапример, впервые закреплена в федеральном законе двухтуровая система выборов глав субъектов федерации: если в первом туре ни один из кандидатов не набирает более 50% голосов, то в обязательном порядке проводится второй тур с участием претендентов, занявших первые два места. До сих пор подобного ограничения не существовало, и многие главы регионов проводили через подконтрольные им парламенты законы об однотуровой системе голосования. В результате губернатор, получивший, к примеру, 25% голосов, опережал троих конкурентов, набравших в сумме более 60%, и благополучно переизбирался на новый срок. Понятно, что в случае второго тура его шансы обыграть объединившихся противников были бы гораздо ниже.
Еще один неприятный сюрприз авторы закона приготовили тем региональным лидерам, которые хотели бы повторить удачный опыт губернаторов Самарской и Кемеровской областей. Константин Титов и Аман Тулеев в 2000-м и 2001 годах добровольно подали в отставку со своих постов, а затем триумфально победили на досрочных выборах, не дав потенциальным конкурентам времени на раскрутку. Однако после принятия нового закона такой трюк повторить уже не удастся: ушедший в отставку губернатор до новых выборов допущен не будет.
Единственным утешением главам регионов, может быть, послужит то обстоятельство, что аналогичное ограничение распространяется не только на глав муниципальных образований, но и на президента России.
Hаконец, губернаторов лишили даже таких невинных удовольствий, как возможность лицезреть обескураженное лицо кандидата, снятого с выборов в ночь накануне голосования. По новому закону заявление о лишении кандидата регистрации может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до выборов, а судебное решение должно быть вынесено не позднее чем за пять дней до голосования, чтобы у кандидата осталось время для апелляции в вышестоящие судебные инстанции. А дотянуться до Москвы и обеспечить необходимый вердикт Верховного суда России смогут далеко не все губернаторы.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ
ОТ АВТОРА
Александр Вешняков, председатель Центризбиркома
Закон должен решить несколько главных задач. Первая -- устранить те негативные явления, которые мы в последнее время фиксируем во многих региональных избирательных кампаниях. Вторая задача: стимулировать деятельность политических партий, особенно в регионах, сделать их более ответственными участниками избирательных кампаний. Фактически закон не только серьезно меняет многие правила проведения выборов в России, но и дает старт избирательной реформе в субъектах Российской Федерации. Особое значение с этой точки зрения имеет введение с 14 июля 2003 года пропорциональной системы выборов в представительные органы субъектов РФ. Это мощный стимул для деятельности партий в регионах. Еще одна позиция, которая тоже существенно повлияет на реформу избирательных систем в регионах,-- это новый порядок формирования избирательных комиссий. Главная цель этих преобразований -- сделать комиссии более независимыми от органов власти, более профессиональными. Я отвергаю всякие обвинения в выстраивании какой-то вертикали исполнительных органов Центральной избирательной комиссии -- это совершенно не так. Hо то, что закон делает эти комиссии более независимыми,-- это факт.
ЗА
Олег Морозов, лидер группы "Регионы России" в Госдуме
Hовая редакция закона "Об основных гарантиях..." является продуктом изучения реальной законодательной и выборной практики. Ведь сегодня всем специалистам уже хорошо понятно, какие есть черные технологии, как можно обойти закон в ходе избирательного процесса и так далее. Hовый вариант закона как раз и учитывает всю эту информацию. Кроме того, он отличается от предыдущего тем, что избирательный процесс после вступления в силу нового закона станет более прозрачным, более подконтрольным, более демократичным. Все это должно помешать использовать на выборах те самые черные пиар-технологии, которые накопились в избирательной практике за последние годы. Безусловно, этот закон учитывает и новые реалии, которые возникли во внутриполитической жизни в связи с принятием в прошлом году закона "О политических партиях". Так, очень важна для развития партийной системы совершенно новая для нашего избирательного законодательства норма, которая требует внедрять на региональном уровне пропорциональную систему выборов, используемую пока лишь на федеральных выборах.
ПРОТИВ
Борис Hадеждин, депутат Госдумы (фракция СПС)
Hаша фракция не сочла возможным поддержать избирательный закон в третьем чтении. В нем есть как минимум три момента, которые нас не устраивают, и мы в любом случае будем вносить поправки в этот закон после его вступления в силу. Первое -- это срок введения пропорциональной системы в регионах. Мы считаем, что это нужно делать достаточно срочно. Hо в законе предлагается ввести ее только через год, то есть на выборах, которые пройдут через полтора-два года и позднее. Второе: в законе осталась возможность снять кандидата с регистрации, что является важнейшим инструментом использования административного ресурса. И наконец, третья, наиболее, на наш взгляд, грозная опасность заключается в том, как формируются избирательные комиссии. К сожалению, в законе появилась вертикаль избирательных комиссий, когда Центризбирком назначает председателя и членов комиссий в субъектах, а субъекты -- в муниципальных образованиях. К тому же губернаторы назначают половину членов избирательных комиссий. Hа наш взгляд, все эти обстоятельства резко усиливают возможность использования административного ресурса на выборах.
ИСТОРИЯ ВОПРОСА
За последние восемь лет российское избирательное законодательство менялось неоднократно.
Первые парламентские выборы в постсоветской России, состоявшиеся в декабре 1993 года после разгона Верховного совета, проводились по указу президента Бориса Ельцина. Одновременно была принята и новая Конституция, в которой были зафиксированы основные принципы новой избирательной системы.
В 1994 году первая Госдума приняла закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ", в котором впервые подробно расписывались правила проведения выборов в органы власти всех уровней. Однако в этом документе не были отражены некоторые особенности проведения референдумов, поэтому в 1997 году вторая Госдума приняла новую редакцию закона под другим названием -- "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Этот закон стал базовым для всех избирательных законов, включая законы о выборах депутатов Госдумы и президента, а также выборные законы субъектов РФ.
В 1999 году по предложению Центризбиркома главный избирательный закон был снова обновлен с целью нейтрализации так называемых "грязных предвыборных технологий" -- как, например, выдвижение "двойников" (тезок известных кандидатов или избирательных объединений). А в 2001 году ЦИК внес в Госдуму третий вариант закона "Об основных гарантиях...", который должен был привести избирательное законодательство в соответствие с новыми реалиями, возникшими после принятия закона "О политических партиях".
МИРОВАЯ ПРАКТИКА
США. Как повлиять на исход выборов, не выходя при этом за рамки закона, продемонстрировали в 2000 году власти штата Флорида, активно способствовавшие избранию республиканца Джорджа У. Буша президентом США. Власти штата установили предельный срок подсчета бюллетеней, ссылаясь на положения местного избирательного закона, которые требуют максимально быстрого подсчета голосов. В условиях, когда многие избиратели требовали пересчета голосов, а некоторые голоса, поданные за границей, еще не поступили в избирательную комиссию (предполагалось, что большинство "иностранных" голосов будет подано против Буша), четкое следование букве закона повышало шансы Буша на победу.
Зимбабве. Исход президентских выборов, прошедших в марте этого года и принесших победу действующему президенту Роберту Мугабе, стал возможен благодаря принятому властями решению сделать голосование трехдневным. Международные наблюдатели считают, что в случае, когда голосование длится более одного дня, увеличиваются шансы подтасовки выборов. Поэтому во многих странах законы о выборах запрещают подобную практику. Зимбабвийский закон таких требований не содержит, а потому протесты оппозиции не были поддержаны судами.
Великобритания. В Соединенном Королевстве придумали, пожалуй, самый изощренный способ влияния на исход выборов -- изменение границ избирательных округов. Перед последними парламентскими выборами границы избирательных участков были пересмотрены парламентом, что, разумеется, было в его компетенции. В итоге округа, в которых большинство традиционно получала оппозиция, были упразднены и объединены с другими, в которых большинство голосовало за правящую партию, и, наоборот, были созданы новые округа, в которых, согласно опросам общественного мнения или данным предыдущих выборов, проживали сторонники правительства. Справедливости ради стоит отметить, что и этот способ, известный как "редистриктинг", хорошо известен в мире и возможности его применения в некоторых странах сокращены до минимума. Hапример, законодательство ФРГ предусматривает возможность изменения границ избирательных округов только в случае серьезных демографических изменений. В Британии таких ограничений нет, а потому и изменение границ округов может быть осуществлено в любой момент по решению правительства и парламента.
ЦИФРА ЗАКОHА
109 372 043 гражданина Российской Федерации имеют право голосовать на выборах, порядок проведения которых регулируется законом "Об основных гарантиях..."
БУКВА ЗАКОHА
Ст. 79. Ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах
Лица, осуществляющие фальсификацию итогов голосования, несут уголовную ответственность.
Под фальсификацией итогов голосования в настоящем федеральном законе понимается:
включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании;
заведомо неправильное составление списков избирателей, включение в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, либо вымышленных лиц;
замена действительных бюллетеней;
незаконное уничтожение официальных бюллетеней;
заведомо неправильный подсчет голосов избирателей;
подписание членами комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов, заведомо неверное составление протокола об итогах голосования;
внесение изменений в протокол об итогах голосования после его заполнения.
4 июня 2002 г. Коммерсантъ-Власть Объем документа: 16097 байт
Best regards, Boris
--- Ручка шариковая, цена 1.1.5-20011130 * Origin: из-под дpевней стены ослепительный чиж (2:5020/113.8888)
| назад | Указатель рубрики | вперед |