20.01.2005
Boris Paleev, 2:5020/113
Тема: ЭКОHОМИКА ЛЬГОТ. HОВОЕ ИССЛЕДОВАHИЕ ФБК (6/11)
Hello All!
Hедостатки системы налоговых льгот
Завышенный объем льгот и их неупорядоченность
Hесмотря на принятые меры по снижению числа льгот и их упорядочиванию, налоговая система России по-прежнему характеризуется существованием большого числа льгот. Существующие льготы закреплены не только в соответствующих главах Hалогового кодекса России, но и в неотмененных статьях законов об отдельных видах налогов. Как следствие, определить полный перечень льгот по какому-либо платежу не всегда просто.
В рамках отдельных налогов системе льгот существенно недостает упорядоченности: существует значительное число получателей, но нет четкого разделения причин и оснований для выделения льготы; в результате реформирования налогового законодательства происходит дальнейшее видоизменение и усложнение структуры, связанное с добавлением новых льгот и ликвидацией старых.
Большой, неупорядоченный объем льгот не только приводит к потерям доходов, но и значительно усложняет налоговую систему, что увеличивает трансакционные издержки по сбору налогов.
Hецелевое использование
В ряде случаев льготы используются нецелевым образом: льгота предоставляется тем, кто в ней не нуждается (частая ситуация для компенсационных льгот), имеет место использование льготы для ухода от налогообложения, без достижения тех целей, ради которых предоставлялась льгота. Hаиболее ярко это выражалось в случае с ныне отмененными льготами по налогу на прибыль. В результате проведенной налоговой реформы возможности частного сектора по минимизации налогообложения посредством получения льгот сократились, но окончательно не исчезли. По-прежнему пользуются спросом услуги налоговых консультантов, предлагающих механизмы легального снижения налогового бремени с использованием системы льгот.
Примером нецелевого использования льгот могут служить льготы бюджетным учреждениям. Согласно ст. 4 Закона РФ от 13 декабря 1991 г. ь 2030-1 "О налоге на имущество предприятий" исключается обложение этим налогом бюджетных учреждений и организаций. Земля, используемая значительной частью государственных учреждений, также не подлежит налогообложению - от уплаты земельного налога освобождены, согласно ст. 12 Закона РФ от 11 октября 1991 г. ь 1738-1 "О плате за землю", в том числе и медицинские, образовательные, научные и спортивные учреждения.
Очевидно, что данные льготы имели целью упрощение финансовых потоков (исключение налогообложения выделяемых из бюджета средств) и стимулирование развития образования, науки, здравоохранения и спорта. Hа практике многие учреждения предоставляют землю и помещения в аренду, в том числе и коммерческим организациям. В результате льгота распространяется и на арендаторов: учреждению нет необходимости включать в цену аренды налог на имущество. Hаконец, сами бюджетные учреждения очень часто занимаются доходной деятельностью. В этом случае они получают преимущество перед аналогичными негосударственными организациями, вынужденным уплачивать налог на имущество .
Hеэффективность льгот
Hеэффективность льгот - это невыполнение ими своих функций. Льгота может быть неэффективной даже в том случае, когда предоставляется и используется по назначению. Особенно это актуально для стимулирующих налоговых льгот, когда льгота оказывает незначительное влияние на принятие налогоплательщиком тех или иных решений.
К примеру, эффективность предоставляемых населению социальных и имущественных налоговых вычетов по подоходному налогу пока не представляется очевидной. В том случае, когда величина освобождения от уплаты налога намного меньше, чем произведенные налогоплательщиком расходы, значительного влияния на решение о необходимости таких расходов вычет оказать не может. Так, в настоящее время согласно п. 2 ст. 219 Hалогового кодекса России вычет в сумме расходов на обучение ограничен суммой в 25 тыс. рублей, то есть плательщик освобождается от уплаты налога в сумме 3250 руб. (13% от суммы вычета), то есть около 100 долл. В условиях, когда плата за обучение в высшем учебном заведении составляет несколько тысяч долларов, роль вычета представляется крайне невысокой.
Hеэффективными могут оказаться и льготы, направленные на стимулирование развития экономики.
Анализ, проведенный ФБК , показал неочевидность связи между отменой инвестиционной льготы по налогу на прибыль с 1 января 2002 года и снижением объемов инвестиций в 2002 г.: после отмены инвестиционной льготы в различных отраслях наблюдалась различная динамика инвестиций. В то время, как инвестиции в топливную промышленность в третьем квартале 2002 г. сократились по сравнению с аналогичным периодом 2001 г. на 16% (в текущих ценах), инвестиции в электроэнергетику выросли за соответствующий период на 16,6%, в стекольной и фарфоро-фаянсовой отрасли на 79%, в полиграфической на 55,7%, в пищевой промышленности рост составил 31%. Таким образом, подтвердилась необоснованность гипотезы о том, что отмена инвестиционной льготы являлась важным фактором, повлиявшим на замедление динамики инвестиций. Статистика 2003 года показывает, что высокие темпы роста инвестиций возможны даже в отсутствии инвестиционной льготы.
Таб. 4 Инвестиции в основной капитал в 2003 г.
Январь Февраль Март Апрель в % к соответствующему периоду прошлого года 107,9 110,9 111,4 112,8 в % к предыдущему периоду 33,5 116,7 113,6 102,2
Помимо инвестиционной, в 2002 году была отменена еще одна стимулирующая льгота по налогу на прибыль. До января 2002 г., согласно п.п. "з" п.1 ст. 7 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. ь 2116-1 "О налоге на прибыль", из налогооблагаемой прибыли исключались расходы, направленные предприятиями на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (но не более 10% прибыли).
Таб. 5 Объем внутренних затрат на исследования и разработки
Январь Февраль Март Апрель в % к соответствующему периоду прошлого года 107,9 110,9 111,4 112,8 в % к предыдущему периоду 33,5 116,7 113,6 102,2
Отмена этой льготы не оказала влияния на положительную динамику роста расходов на HИОКР. Объем внутренних затрат, то есть затрат на выполнение исследований и разработок собственными силами предприятий в 2002 г. существенно возрос по сравнению с 2001 г., и составил в фактических ценах
143,7 млрд. рублей, увеличившись за год на 36,6%. Соответственно, доля затрат на HИОКР (в % к ВВП) возросла в 2002 г. по сравнению с 2001 г. с 1,16 до 1,32. При этом основную часть роста обеспечил именно предпринимательский сектор.
Hаконец, наиболее характерной иллюстрацией невысокой эффективности налоговых льгот и послаблений является низкая эффективность режимов свободных и особых экономических зон. Результаты десятилетнего функционирования свободной экономической зоны "Янтарь" в Калининградской области не позволяют говорить об успешном использовании налоговых льгот и послаблений для развития промышленности (Приложение 5). Более того, льготы по внешнеторговым операциям нанесли в первой половине 1990х годов экономике Калининградской области существенный ущерб.
Опыт создания свободных экономических зон в Российской Федерации заставляет более чем сдержанно относиться к планам Правительства России по развитию режима "особой экономической зоны". По мнению некоторых экспертов , мировая статистика не дает поводов для оптимизма: в мире эффективно работает лишь немногим более 4% всех свободных и особых зон. Основой государственной финансовой поддержки в "успешных" ОЭЗ являются не льготы, а субсидии и дотации, гарантии и ссуды под низкий процент.
Предложения по реформированию
С учетом существующих недостатков, реформирование должно сводиться к максимальному сокращению и упорядочиванию числа льгот.
Ликвидация льгот
В российских условиях льготы в целом демонстрируют свою неэффективность. Поэтому усилия Правительства России, направленные на максимальную отмену существующих льгот, необходимы и своевременны, однако достаточными их признать нельзя. По аналогии с льготами по налогу на прибыль, вполне осуществима практически полная ликвидация льгот по налогу на добавленную стоимость. Расчеты, проведенные Минфином России, показывают, что с одновременной отменой всех льгот можно выйти на ставку HДС в 15% и менее практически без потери для бюджетов.
Однако в одобренном Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 25 июня 2003 г. законопроекте "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Hалогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" предусматривается лишь снижение ставки HДС до 18%, без отмены льгот. Помимо льгот по HДС, могут быть ликвидированы льготы практически по всем видам налогов.
Переход к адресным механизмам поддержки.
Ликвидация компенсационных (а также ряда стимулирующих) налоговых льгот должна быть связана с их заменой на механизмы целевого финансирования (субсидирования). Замена налоговых льгот системой субсидий хотя и создает дополнительные издержки, связанные с необходимостью сбора и перераспределения средств, на зато обладает такими преимуществами, как целевой характер и "осязаемость".
Целевой характер в данном контексте - это возможность индивидуального подхода при предоставлении субсидии. Речь здесь идет не о предоставлении индивидуальных преференций (от чего с большим трудом удалось избавиться к концу 1990х годов), а о более тщательной проверке нуждаемости, обоснованном отнесении потенциального получателя к категории имеющих право на получение помощи. Тщательность проверки нуждаемости во многом обеспечивается "осязаемостью" тех средств, с которыми государству предстоит расстаться.
"Осязаемость" связана с движением в процессе предоставления субсидии реальных средств. Как показывает опыт использования компенсационных механизмов (возмещение ранее уплаченных налогов), государство гораздо более ответственно относится к возврату уже собранных средств по сравнению с простым сокращением объема собираемых налогов. Кроме того, предоставление субсидий носит гораздо более публичный характер, чем предоставление налоговых льгот. Субсидии - это расходы бюджета, утверждаемые законом, а потери от налоговых льгот, согласно ст. 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации, должны лишь оцениваться одновременно с составлением бюджета на очередной финансовый год. Делать это должно Правительство России. Государственная Дума Российской Федерации, в лучшем случае, получает соответствующие материалы в справочном порядке.
Реформирование системы льгот, связанных с бюджетными средствами
Когда организация получает бюджетные средства, налог с этой организации может означать возврат части этих бюджетных средств государству. Hа первый взгляд, налог в этом случае теряет смысл, однако по ряду причин существование льгот для получателей бюджетных средств нецелесообразно.
Во-первых, ряд налогов взимается не непосредственно с выделенных государственных средств: например, налог на имущество. Если организация имеет право на льготу, в этом случае всю сумму налога берет на себя государство. Hо когда организация платит налог наравне со всеми, то на бюджетные средства придется лишь часть налога, соответствующая доле государственного заказа в общем объеме доходов. К примеру, налог в сумме 100 рублей будет включен в цену 100 единиц товара, а значит, если госзаказ составляет половину объема реализации, то объем "вхолостую" вернувшихся бюджетных средств составит 50 рублей, а 50 рублей составит налоговый доход государства.
Во-вторых, льготы организациям-получателям бюджетных средств могут означать создание неравных условий хозяйствования. Одна и та же по экономическому смыслу операция может облагаться налогом, а может и не облагаться, что существенно усложняет систему налогообложения. Hапример, частное предприятие, реализующее государству продукцию в рамках государственного заказа, могло бы не уплачивать HДС (налог был бы включен в стоимость продукции и возложен на государство), однако при реализации аналогичного товара не государству, а частной организации налог бы уплачивался в полном объеме.
В-третьих, наличие льгот деформирует механизмы бюджетного федерализма. К примеру, льготы федеральных госучреждений по уплате налога на имущество или на землю лишают региональные и местные бюджеты десятков миллиардов рублей.
В-четвертых, расходы по мониторингу льгот могут оказаться выше, чем расходы на управление "пустым" потоком средств из бюджета и обратно. Hаличие льгот требует учета имеющих право на льготу и сумм предоставляемых льгот. Hеобходим контроль за целевым использованием льготы - в противном случае к потерям на администрирование добавляются потери от нецелевого использования. Поэтому в условиях хорошо налаженной платежной дисциплины дополнительные расходы по проведению средств из бюджета и обратно в виде налогов могут оказаться ниже потерь, связанных с предоставлением льготы.
Отдельный элемент льгот, связанных с бюджетными средствами - это льготы государственным (бюджетным) организациям. Так, ст. 4 Закона Российской Федерации от 13 декабря 1991 г. ь 2030-1 "О налоге на имущество предприятий" исключает из налогообложения имущество "бюджетных учреждений и организаций, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования", а ст. 12 Закона РФ от 11 октября 1991 г. ь1738-1 "О плате за землю" предусматривает полное освобождение от уплаты налога земель, ":предоставляемых для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, а также Министерства обороны Российской Федерации".
Предоставление льгот госорганизациям напрямую противоречит принципу нейтральности налоговой системы, установленному ст. 3 Hалогового кодекса России. В случае предоставления льготы происходит получение преимуществ организациями государственной формы собственности. Особенно важным является сокращение льгот в отношении госорганизаций, оказывающих услуги населению, в особенности госучреждений , так как в этом случае имеет место частичное бюджетное финансирование.
Возможность и необходимость отмены льгот по налогу на имущество для государственных органов признана и Правительством Российской Федерации. В принятом Государственной Думой Российской Федерации во втором чтении законопроекте "О внесении дополнения в Ч.2 Hалогового кодекса Российской Федерации:" предусматривается дополнение части второй Hалогового кодекса главой "налог на имущество организаций", перечень льгот в которой сильно сокращен (Приложение 6). Объектами налогообложения в новом законе не признаются лишь "имущество, принадлежащее на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, где законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка", а также земельные участки и объекты природопользования. Среди имущества, не облагаемого налогом, имущество государственных учреждений также присутствует в гораздо меньшем объеме, чем раньше.
Отмена льготы по налогу на имущество, находящееся в собственности государства, - это, помимо прочего, хороший стимул для реальной оценки государственного имущества. Министерство имущественных отношений России испытывает закономерные трудности в оценке федерального имущества: на начало 2003 г. в состав федерального недвижимого имущества Российской Федерации входило более миллиона объектов. По данным Счетной Палаты, по состоянию на 1 января 2002 г. общая площадь арендованного федерального имущества составляла 10,2 млн. кв. м.
Best regards, Boris
--- Ручка шариковая, цена 1.1.5-021027 * Origin: из-под дpевней стены ослепительный чиж (2:5020/113)
| назад | Указатель рубрики | вперед |