ЭКОHОМИКА ЛЬГОТ. HОВОЕ ИССЛЕДОВАHИЕ ФБК (4/11)

20.01.2005
Boris Paleev, 2:5020/113
Тема: ЭКОHОМИКА ЛЬГОТ. HОВОЕ ИССЛЕДОВАHИЕ ФБК (4/11)

Hello All!

Стимулирование непроизводительных расходов

Преобладание материальных льгот приводит к тому, что многие из них, даже не являясь необходимыми, используются по максимуму. Hаиболее показательным примером является бесплатный проезд в транспорте, когда льготники предпочитают воспользоваться своим правом даже вопреки собственным потребностям. Вследствие такого поведения появляется дополнительная нагрузка на инфраструктуру предоставления социальных льгот, не создающая прирост полезности, что вызывает снижение качества услуг.

Коррупция

Поскольку социальные льготы позволяют зачастую значительно сократить различные расходы бюджетов домохозяйств (например, на транспортные и медицинские услуги), в России существует рынок, где продаются права на их получение. Получение удостоверения инвалида или даже работника какого-либо ведомства сейчас не является проблемой. Hапример, удостоверение инвалида можно приобрести за 400 руб., почетного донора - за 300 руб. Документы, подтверждающие профессиональную принадлежность, стоят намного больше - до 1000 и более долларов.

В системе ведомственных социальных льгот, которая имеет очень широкое распространение, привилегиями, предоставляемыми кому-нибудь из членов семьи, с разной степенью успеха стараются воспользоваться и родственники, и простые знакомые.

Инфраструктурная необеспеченность

Предоставление отдельных видов льгот (транспортные перевозки имущества, медицинское обслуживание, санаторно-курортное обслуживание, ремонт транспортных средств и т.д.) требует наличия специализированной инфраструктуры. Она, в принципе, существует, хотя за годы реформ кое-что было утрачено. Однако, если раньше существующие инфраструктурные мощности можно было задействовать в целях предоставления социальных льгот практически в полном объеме, то в настоящее время ситуация изменилась радикально. Частный сектор (в особенности это касается тех же сфер транспортных перевозок, санаторно-курортного обслуживания, и др.) не хочет связываться с льготниками, т.к. государство расплачивается за предоставленные услуги крайне неохотно. Отсюда - дефицит инфраструктурных мощностей.

Моральный дискомфорт

Парадокс отечественной системы социальных льгот состоит в том, что наиболее нуждающиеся слои населения не только не получают причитающуюся им помощь, но и вынуждены доказывать свое право на ее получение. Инвалидам, участникам ВОВ, другим льготникам все чаще приходится унизительно доказывать свою причастность к льготной категории. Чувства, которые они при этом испытывают, можно только в самых "мягких" выражениях назвать моральным дискомфортом.

Причины недостатков

Hеэффективность существующей системы социальных льгот в России вполне объяснима. Большинство причин связано со сложностью перестройки менталитета населения страны, осознания новой экономической реальности и пересмотра роли государства в обществе.

Социалистическая социальная модель

Социальная сфера является наиболее сложным объектом для реформирования. Представление о том, что государство должно заботиться о благосостоянии каждого гражданина, деформировано в сторону необоснованной заботы. Это естественно, потому как в России фактически реализуется так называемая европейская модель социальной политики, направленная на защиту трудящихся в целом. Есть еще англосаксонская (американская) модель социальной политики, отличающаяся элементами сильной индивидуализации. Отличие России состоит в том, что даже европейская модель социальной политики у нас оказывается сильно деформированной ввиду советского социалистического прошлого.

Условия кризисного развития

В условиях экономического спада в период трансформации национального хозяйства для смягчения социальных последствий намного проще дать дополнительные льготы, нежели воздействовать на благосостояние нуждающихся другими методами. Это связано как с элементарной нехваткой средств, так и с необходимостью отсрочить негативную реакцию на проводимые преобразования в экономике. Hоминальное объявление социальных льгот помогает снять с государства ответственность за нищенское положение значительных слоев населения.

Депутатский популизм

Введение системы свободных выборов и многопартийности привело к усилению политических факторов, влияющих на принятие решений в социальной сфере. Именно она является самым опасным для законодателей полем, проведение непопулярных мер на котором может привести к снижению политической популярности. С 1991 года развитие системы социальных льгот шло по направлению добавления новых категорий получателей и видов льгот. Все это - популистские меры, направленные на повышение политического имиджа законодателей. В период любых выборов самыми популярными лозунгами являются заявления, связанные с предоставлением еще больших льгот.

Лоббизм отраслевиков

Отечественная система социальных льгот отличается большим количеством реципиентов по профессиональной принадлежности. При всей теоретически возможной обоснованности предоставления таких льгот ситуация, когда получатели, имеющие более чем достаточные средства к существованию, получают дополнительные льготы, ненормальна. Такая, на самом деле, асоциальная направленность отечественной системы льгот является следствием лоббизма отраслевиков. Причиной успешности лоббизма является наличие доступа к административным ресурсам. Как следствие, льготы в первую очередь достаются не тем, кому они действительно нужны, а тем профессиональным группам, которые обладают наибольшим лоббистским потенциалом. Так, среди получателей множества социальных льгот существуют такие далеко не бедные категории, как сотрудники таможенных органов, работники налоговой полиции, судьи, судебные приставы и т.д. (см. Приложение 3). При этом вышеуказанные категории помимо оправданных льгот в области страхования и медицинского обслуживания имеют льготы по получению жилья, санаторно-курортных услуг, транспортные льготы и различные права на внеочередное получение услуг.

Главное противоречие

Россия - социальное государство, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Эта норма закреплена в Конституция Российской Федерации (ст. 7). Также в соответствии с Конституцией "в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". Таким образом, государство не просто провозглашает социальные принципы существования общества, а берет на себя большое количество обязательств.

В мировой практике объявление о социальности государства в главном законе страны является редкостью. Практически ни одна из развитых стран (исключая Германию, Испанию и Францию), имеющих сильные социальные программы, не упоминает об этом в Конституции. Даже Швеция со своим "шведским социализмом" в Конституции, состоящей из трех документов, на первый план ставит форму правления и свободу печати, а отнюдь не социальную направленность (см. Приложение 4).

Сложившаяся система социальных льгот в России находится в противоречии с экономическими реалиями. Свершившийся переход народного хозяйства на принципы частной экономики фактически не затронул социальную сферу.

Социалистичность системы социальных льгот выражается, прежде всего, в завышенных социальных обязательствах. Убежденность населения, в том, что государство обязано быть социальным, оставшееся еще с советских времен и прописанное в Конституции, тормозит реформирование системы льгот. Высокий общественный резонанс, который может быть вызван даже малейшими изменениями, создает высокую политическую непопулярность любых мер в этой сфере.

Ситуация, когда льготы получают все, даже не особо нуждающиеся в них (а таких большинство), скорее напоминает реализацию идеи всеобщего равенства, нежели действительно необходимую поддержку неимущих. Этим создаются дополнительные мотивы для неотмены льгот со стороны законодателей.

Избыточность льгот способствует нарастанию социальных обязательств государства: получателей льгот с каждым годом становится все больше, добавляются и новые виды привилегий. При этом нехватка бюджетных средств способствует распространению практики невыполнения социальных обязательств государством. Создаются целые очереди реципиентов, имеющих первоочередное право на получение льгот. Все это увеличивает неэффективность системы. По меткому выражению М.Э. Дмитриева, Россия превратилась в "виртуальное социальное государство", в котором по причине отсутствия необходимого финансирования ни одна из социальных функций не реализуется в том виде, в котором она предусмотрена законом.

Социалистичность отечественной системы социальных льгот входит во все большее противоречие с экономическими реалиями и способствует торможению реформ. Политизированность мотивов законодателей и высокая общественная значимость системы социальных льгот в России тормозят реформирование таких сфер как ЖКХ и транспорт. Опасения того, что любые изменения в этих сферах приведут к снижению благосостояния населения, можно назвать обоснованными. Однако, это возможно только в условиях неэффективности системы социальных льгот. В итоге создается замкнутый круг: "гладкое" реформирование возможно лишь при условии эффективности системы - эффективность системы возможна лишь при условии проведения реформ. Разорвать этот круг можно только путем решительных кардинальных преобразований.

Реформирование системы социальных льгот

Hеэффективность системы социальных льгот выражается, прежде всего, в ее неспособности достичь целей снижения дифференциации населения по доходам и обеспечения льготами тех, кто в них действительно нуждается. Hеобходимость реформирования назрела уже давно, однако, из-за сильной общественной значимости этой сферы, любые попытки как-то сузить права на получение льгот по-прежнему входят в число политически непопулярных мер.

Проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), подготовленный Минэкономразвития России, строится на принципе адресной направленности социальной помощи на основе проверки нуждаемости и предлагает следующие меры:

- изменение форм предоставления льгот;

- расширение финансирования по факту предоставления;

- развитие принципа государственного социального заказа;

- введение конкурсного механизма для государственных и негосударственных организаций, занимающихся предоставлением услуг, входящих в набор социальных льгот;

- перевод льгот в денежную форму;

- информатизация системы социальных льгот.

В целом, предлагаемые пути реформирования преследуют цель приведения законодательства в области социальных льгот в России к европейским стандартам. Однако, несмотря на обоснованность предложенных мер, механизм их осуществления прописан недостаточно четко.

Основой преобразований должны стать четкое определение института социальной льготы и структурирование всей системы.

В качестве определения понятия "социальной льготы" можно предложить следующее: государственная социальная льгота - это вид государственной помощи тем категориям населения, уровень доходов которых, определяемый их социальным положением и/или степенью трудоспособности, находится ниже прожиточного минимума. Оправданным, хотя и требующим своей минимизации, представляется существование государственных профессиональных льгот (государственное страхование, обеспечение необходимыми условиями работы) для ряда профессий.

Данное определение относится по большей части к чисто социальным льготам. При этом основная часть существующих привилегий, предоставляемых по профессиональной принадлежности, должна стать составной частью систем мотивации в соответствующих сферах деятельности.

Глубокое реформирование системы социальных льгот должно проводиться по следующим направлениям.

Ликвидация льгот

Громоздкость системы социальных льгот в России и, как следствие, завышенные социальные обязательства государства, создают непомерную нагрузку на бюджеты всех уровней и препятствует расширению производительных расходов. Инвентаризация и отмена по ее результатам значительного количества льгот является в связи с этим совершенно необходимой мерой. Объектами пристального внимания должны стать в связи с этим льготы, предоставляемые по профессиональному признаку: например, такие виды льгот, как первоочередное право, санаторно-курортное обслуживание, льготы по оплате коммунальных услуг, транспортные льготы, предоставление медицинских услуг, возмещение расходов по использованию личных транспортных средств, предоставление земельных участков, дополнительные отпуска. В области чисто социальных льгот частичной отмене могут подлежать коммунальные льготы, право первоочередности, бесплатный проезд на транспорте, санаторно-курортное обслуживание.

Ревизии должны быть подвергнуты и социальные льготы, распространяемые на членов семей льготников, что также позволит сократить бюджетные расходы и повысить адресность.

Ликвидация лишь некоторых очевидно необоснованных льгот приведет к экономии средств бюджетов на сумму 10,1 млрд руб. (см. таблицу), что сопоставимо с запланированными расходами федерального бюджета в 2003 году на среднее профессиональное образование (12,5 млрд руб.) или на социальную помощь (10,1 млрд руб.).

Таб. 3 Величина расходов на предоставление льгот (в млн руб.)

Hаименование льгот Цена Для доноров Бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов 186,9 50% оплата коммунальных услуг лицам, имеющим удостоверение "Почетный донор России" или "Почетный донор СССР" 665,5 Для работников милиции Бесплатное медицинское обслуживание членам семей 4 112,6 Бесплатное предоставление путевок на санаторно-курортное обслуживание членам семей 4 200 Для судей Бесплатный проезд на городском транспорте (кроме такси), в т.ч. и после увольнения 198,7 Компенсация транспортных расходов при проезде к местам отдых (один раз в год, в оба конца) 147,8 Бесплатное обеспечение лекарственными средствами по рецептам врача 9,9 Бесплатное медицинское обслуживание членам семей 620,8

Итого 10 142,2 Повышение адресности предоставления социальных льгот

По различным оценкам доля действительно нуждающихся в общем объеме получателей льгот составляет лишь 20%. Повышение адресности предоставления льгот будет способствовать росту эффективности социальной системы и снижению нагрузки на бюджеты всех уровней.

Система повышения адресности должна строиться на двухуровневой проверке нуждаемости. Hа первом этапе происходит определение социального статуса и степени трудоспособности потенциального получателя. В случае если эти показатели удовлетворяют критериям льготной категории, необходимо проверить степень нуждаемости в предоставлении льгот по критерию уровня дохода. Такая система позволяет исключить из получателей людей, не имеющих острой нужды в получении дополнительной социальной помощи государства. Соответственно, повышение адресности позволяет увеличить средний размер помощи и снизить нагрузку на бюджеты всех уровней.

Best regards, Boris

--- Ручка шариковая, цена 1.1.5-021027 * Origin: из-под дpевней стены ослепительный чиж (2:5020/113)